L’autonomia dell’Università al tempo della riforma costituzionale

di Umberto Izzo

Il 17 novembre scorso Rete 29 Aprile ha organizzato presso la Facoltà di Architettura della Sapienza un dibattito pubblico di cui si dà testimonianza sia video che documentale (nelle incisive slides presentate all’uditorio da uno dei relatori). Il confronto aveva ad oggetto un composito pacchetto di interventi legislativi che il Governo Renzi programma di attuare in materia di Università entro la fine dell’anno: l’ormai famigerato DPCM sulle c.d. “cattedre per gli eccellenti”, la premialità strutturale dei “dipartimenti eccellenti” prefigurata dagli artt. 43, 44 e 45 della legge di stabilità in attesa di approvazione in Parlamento, nonché l’interlocuzione premiale diretta, per l’ottenimento di un finanziamento individuale pari a 3000 euro annui, che verrà a instaurarsi fra ciascun ricercatore/professore di II fascia a tempo pieno e MIUR (con la mediazione algoritmica dell’immancabile ANVUR) in base all’art. 41 della stessa legge.

L’ART. 33 COST. NELLA LETTURA DI UN ECONOMISTA DI GOVERNO

A spiegare le ragioni che sono alla base del pacchetto di misure, che molti considerano lesivo dell’autonomia accademica e della libertà di ricerca tutelate dalla Costituzione italiana, non è intervenuto il Ministro dell’Università e Ricerca Giannini o un suo sottosegretario, ma – omisso medio – direttamente la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ha parlato per bocca del sottosegretario Nannicini, ordinario di economia politica nell’Università Bocconi (area GEV 13, alleniamoci a scandire la nostra identità gevviana), ora in congedo per l’incarico istituzionale attribuitogli da Renzi nel gennaio 2016.

Mi ha molto colpito (e confesso: quasi ferito) l’incipit di un economista, che, per tacitare subito i molti che lamentano il mancato rispetto dell’ autonomia universitaria di cui il pacchetto governativo è espressione, non ha esitato a vestire i panni del costituzionalista, per esordire così:

"l’articolo 33 della Costituzione sancisce che le istituzioni di alta cultura università ed accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. L’autonomia di cui si parla è l’autonomia delle università, l’autonomia statutaria e di reclutamento e di sviluppo dell’attività scientifica ricerca di base e applicata dei singoli atenei. Non si parla di un’astratta autonomia di un sistema. Di una corporazione. Perché, altrimenti, sfoceremmo nell’autoreferenzialità, più che nell’autonomia. Come se ci fosse una corporazione che deve essere in qualche modo arbitro e giudice – poi non si sa con quali canali di rappresentatività – delle scelte sistemiche che la politica è chiamata a fare, stabilendo le leggi dello Stato a cui si deve conformare questa autonomia".

Le parole immesse dai padri costituenti nell’art. 33 Cost. – è sempre bello ricordarle:

"L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento. La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali. E’ prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato" –

rivelano così all’esponente del governo un senso sicuro, incontrovertibile e definito, nel quale l’Università viene apertamente assimilata a una corporazione, cui si rimprovera di indugiare nell’autoreferenzialità, in difetto di canali che possano legittimarne la rappresentatività rispetto alle scelte sistemiche che – rivendica il nostro ermeneuta governativo – spetta alla politica assumere.

L’AUTONOMIA UNIVERSITARIA NELLA COSTITUENTE

A proposito di quel “diritto di darsi ordinamenti autonomi, sia pure nei limiti delle leggi dello Stato”, Sabino Cassese (L’autonomia delle università nel rinnovamento delle istituzioni, in Foro it., 1993, V, 84) osservava in tempi non sospetti:

"Ci sarebbe, dunque, da chiedersi come nacque l’art. 33 Cost., secondo il quale le università hanno diritto di darsi ordinamenti autonomi, sia pur nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. In assenza di ricerche approfondite, si può supporre che vi furono tre motivi. Innanzitutto, il ricordo lontano dei tentativi compiuti dalla Sinistra, e, in particolare, da Baccelli, nel 1884, nel 1895, nel 1898, di fare approvare una proposta di legge sull’autonomia universitaria, tentativi avversati, nel nome dello Stato di diritto, da Silvio Spaventa (solo con la riforma Gentile, del 1923, pur tacciata di autoritarismo ed accentramento, le università diventeranno enti autonomi). Una seconda spiegazione è che i costituenti volessero reagire al testo unico delle leggi universitarie del 1933, che stabiliva dal centro perfino l’elenco degli insegnamenti. Oppure – più semplicemente – che i costituenti avessero fresco nella mente il ricordo delle nomine dei professori, da parte del governo, «per chiara fama». Comunque sia, il costituente adottò la formula più per motivi negativi, per limitare l’ingerenza statale nelle università, che per motivi positivi"

Nella seduta del 29 aprile 1947 vi fu l’intervento di chi, come il Costituente socialista Giua, espresse la sua preoccupazione per il riconoscimento dell’autonomia dell’Università, dichiarando, senza però far breccia nell’Assemblea:

"(…) affermando nell’ultimo comma di questo emendamento che le Università e gli istituti di alta cultura possono darsi ordinamenti autonomi, io non nascondo la mia preoccupazione. Vi sono Stati, come la Germania prima dell’avvento di Hitler, che hanno dato un esempio del come le Università possano svilupparsi quando sono autonome. Ma le condizioni sociali della Germania guglielmina non sono le condizioni attuali dell’Italia. Noi usciamo dalla dittatura fascista; sotto la dittatura fascista le Università, e dal punto di vista dell’organizzazione interna e dal punto di vista degli insegnanti, non hanno migliorato, anzi hanno peggiorato. Se noi dichiariamo oggi le Università autonome, corriamo il pericolo di vedere creati in Italia tanti centri di insegnamento, che si possono contraddire l’uno con l’altro, non solo nei programmi, ma soprattutto dal punto di vista della ricerca sperimentale, per quei mezzi che è necessario dare ai laboratori di ricerche, che, qualora le Università fossero assolutamente autonome, non potrebbero trovare né con le tasse degli alunni, né con altri mezzi, per cui oggi dare alle Università la perfetta autonomia, significa porre un problema che le Università italiane non possono risolvere, nel senso di favorire lo sviluppo delle Università stesse".

Di lì a pochi minuti a Giua ribattè, fra gli altri, Einaudi, che chiuse in un boato di applausi:

"Ricordiamo il colloquio che il Falloux, Ministro dell’istruzione pubblica, all’epoca di Napoleone II, ebbe con uno straniero. Interrogato intorno all’insegnamento scolastico in Francia, il Ministro tirò fuori l’orologio e disse: «Sono le undici; in tutti i licei francesi, pubblici e privati, si commenta quel determinato passo di Tacito alla terza classe liceale». Questo noi non vogliamo e questo è concretato implicitamente nell’articolo in esame, in cui viene negata la libertà della scienza e dell’insegnante, proclamata nel primo comma. (Applausi)."

Ma a parte queste notazioni, Cassese ha ragione. Nelle sedute del 24, 28 e 29 aprile 1947 la Costituente non si soffermò diffusamente sulle implicazioni dell’emendamento bis Dossetti, che compattò il voto della maggioranza dell’Assemblea, offrendo il calco definitivo del testo del VI comma dell’art. 33.

Soprattutto, emerge da quel dibattito la costante preoccupazione di garantire l’Università dall’ingerenza dello Stato, facendo ritenere assorbito in quel testo la preoccupazione espressa dall’emendamento Leone/Bettiol, che intendeva sancire in Costituzione inamovibilità dei professori, equiparandoli sotto questo profilo ai magistrati [approfondisce oggi il punto il bel saggio di Cocchiara, Tra scuola, università e istituti di alta cultura: le accademie italiane nel dibattito costituente (1946-47), in Novarese (a cura di), Accademie e scuole. Istituzioni, luoghi, personaggi, immagini della cultura e del potere, Milano, 2011, 225].

Di certo la Costituente non si preoccupò di verificare se “il diritto di darsi ordinamenti autonomi”, riconosciuto alle Università, potesse entrare in conflitto con i limiti posti dalle leggi dello Stato sotto il profilo della libertà di ricerca, non foss’altro che per il (pressoché corale) consenso che attirò in quel consesso l’importantissima affermazione con cui l’art. 33 si apre, dichiarando che “l’arte e la scienza sono libere”.

L’AUTONOMIA UNIVERSITARIA NEL RAPPORTO NECESSARIO FRA STATO E SINGOLI ATENEI

Il significato della proclamazione di quella libertà sta anche nel fatto che, dalla Costituente ad oggi, passando per tutte le riforme legislative susseguitesi fino alla “Gelmini”, sono sempre state le Università o, per essere più precisi, i singoli atenei (che “si danno ordinamenti autonomi”) ad essere destinatari del finanziamento strutturale che lo Stato assicura alle università per esplicare e dare senso concreto alla proclamazione solenne di quella “libertà della scienza”.

Quanto dire che lo Stato può stabilire una premialità (e, come tutti sappiamo, da qualche tempo lo fa sistematicamente) sotto forma di maggiori risorse da destinare agli atenei particolarmente virtuosi, ma la deveallocare avendo come proprio interlocutore, e come destinatario della premialità, l’ateneo nel suo complesso (salvo tener conto della perequazione imposta dalla necessità di non cancellare la presenza dell’istituzione Università in alcune aree ben definite del nostro diseguale paese).

E’ sempre rimasto implicito, nel discorso costituzionale svoltosi nella vigenza dell’attuale art. 33 Cost., che spettasse agli atenei – attraverso le procedure e le istituzioni in cui si articola ogni singolo ateneo, dettate da regole che, appunto, lo Stato riconosce in quanto espressione del potere di ciascuna università di darsi ordinamenti autonomi – consentire a ciascun componente della comunità accademica di fare libera ricerca, essendo messo nella condizione di farlo in base alla gestione autonoma (svolta dagli atenei) del trasferimento di risorse che lo Stato strutturalmente destina, premialmente o non, a ciascuna università statale.

Gli atenei statali in quest’ottica hanno sempre potuto rivendicare la loro funzione di centro unitario di riferimento per il governo e lo sviluppo del sapere e della ricerca accademica, essendo capaci in tale veste di esercitare una funzione di riequilibrio, nel segno del più profondo significato della libertà accademica, fra i campi del sapere presenti in seno a ciascun singolo ateneo, nel quadro dell’allocazione delle risorse che lo Stato attribuisce, appunto, ai “suoi”atenei.

Tutto ciò che sul piano istituzionale passava attraverso i caratteri strutturali del finanziamento ordinario era in questo modo mediato dal potere di autogoverno della comunità accademica dell’ateneo, che lo gestiva attraverso i propri organi istituzionali, espressione del potere di autogoverno che la Costituzione riconosce.

Il limite della legge dello Stato, in questo contesto, si dava nei confronti delle regole espressione dell’autogoverno riconosciuto alle Università (in Costituzione manca – lo si fa notare solo in termini ironici – ogni riferimento al diverso termine termine “dipartimenti”). E senza che a questo limite si potessero riferire intendimenti ultronei, quali ad esempio il potere di porre nel nulla l’autonomia delle Università in un significato assai concreto, legato – per esempio – alla volontà governativa di finanziare un tipo di scienza o sapere a scapito di un altro o, addirittura, di subordinare esplicitamente l’attribuzione delle risorse strutturalmente necessarie a dare un senso alla libertà di ricerca, al perseguimento di uno specifico obiettivo di politica industriale.

Questo, per lo meno, se ci ricordiamo che stiamo parlando del finanziamento strutturale e ordinario che lo Stato riconosce alle Università per garantire l’esercizio dell’attività di ricerca c.d. di base.

L’art. 33 della Costituzione vigente salvaguarda un rapporto istituzionale concepito per legare in un binomio indissolubile lo Stato alle singole Università, in una interazione necessaria che è il presupposto di un’autonomia, quella delle Università, che solo in tal modo trova – proprio in questo rapporto biunivoco e inemendabile riconosciuto dalla Costituzione – modo di esplicarsi nei limiti delle leggi che lo Stato pone a cornice di quell’autonomia.

Che questo assetto sia accolto dalla Carta costituzionale lo ha esplicitamente riconosciuto la Consulta nella sentenza 1017/1988, laddove si è osservato:

"Nessun dubbio che l’ultimo comma dell’art. 33 della Costituzione sia strettamente collegato al primo comma dello stesso articolo, venendo l’autonomia universitaria – da intendersi nel suo senso più ampio, come autonomia normativa, didattica, scientifica, amministrativa, finanziaria e contabile – a porsi in diretta correlazione funzionale con la libertà di ricerca e di insegnamento, valore che non può non contrassegnare al massimo livello l’attività delle istituzioni di alta cultura. (L’Università – proclama il primo dei principi fondamentali della , sottoscritta a Bologna il 18 settembre 1988- è un’istituzione autonoma che produce e trasmette criticamente la cultura mediante la ricerca e l’insegnamento. Per essere aperta alle necessità del mondo contemporaneo deve avere, nel suo sforzo di ricerca e d’insegnamento, indipendenza morale e scientifica nei confronti di ogni potere politico ed economico>). Ciò non significa, peraltro, che la libertà di ricerca e di insegnamento del docente universitario si identifichi con l’autonomia dell’istituzione cui egli appartiene. Il vero è che l’autonomia universitaria si esprime non solo nel tutelare l’autodeterminazione dei docenti, ma anche nel demandare agli organi accademici l’ordinamento dell’istituzione e la conduzione della stessa".

E invece, come sappiamo, la premialità prefigurata dalla legge di bilancio in via di finalizzazione mira a far sì che lo Stato (l’esecutivo) possa scavalcare a piè pari gli atenei, per rivolgersi senza mediazioni ai singoli dipartimenti, e persino ai singoli ricercatori che compongono ciascun ateneo, in uno scenario che vede gli atenei ridursi a meri centri di intermediazione contabile.

L’AUTONOMIA UNIVERSITARIA NEL TESTO COSTITUZIONALE VIGENTE

In un contesto costituzionale nel quale l’Università è illuminata dal solo art. 33 Cost., Gaetano Silvestri (L’autonomia universitaria fra vecchie e nuovi centralismi, in Quaderni costituzionali, 2002, 335) qualche anno fa osservava:

"L’autonomia degli Atenei non ha una giustificazione corporativa e non serve a sostenere pretese di autoreferenzialità, ma a dare corpo ed energia alla libertà di ricerca ed insegnamento, dalla quale nasce – come oggi si riconosce ampiamente nei Paesi che vantano i sistemi universitari più efficienti – l’impulso più forte all’innovazione culturale e tecnologica. Forse non è inutile ricordare che il suo fondamento costituzionale si trova nella prima parte della Costituzione. Ciò significa che il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato deve essere inteso in modo estensivo, secondo il principio di massima espansione dei diritti e delle libertà fondamentali. Lo stesso legislatore statale non può andare al di là della determinazione dei confini esterni dello spazio autonomo posseduto dalle Università a titolo originario e soltanto riconosciuto e non costituito dalla legislazione progressivamente attuativa del principio costituzionale di base. A maggior ragione, l’autonomia universitaria rappresenta un limite insuperabile per la potestà legislativa regionale, come ha precisato la Corte costituzionale sin dal lontano 1966, a proposito di una legge della Regione siciliana. Lo stesso deve dirsi per le fonti di normazione secondaria del Governo. Purtroppo si sta verificando un processo di accentramento tanto più insidioso quanto meno evidente. (…) [S]i moltiplicano gli interventi ministeriali condizionatori e livellatori che tendono ad erodere progressivamente, se non tempestivamente segnalati e contrastati, sia l’autonomia finanziaria che quella didattica e scientifica".

Rileggendo questo attualissimo monito e chiudendo il primo blocco di questa riflessione, si può – se non altro – concordare su un punto che può essere scandito a mo’ di sintesi del discorso svolto fin qui.

Nella Carta che oggi custodisce i valori impressi dai Costituenti, nonostante le non poche modifiche intervenute in questi 68 anni, sarebbe vano cercare una indicazione testuale che permetta di confermare in modo esplicito che allo Stato spetti il potere di rivendicare – nel rapporto con l’autonomia di cui (come abbiamo visto) l’Università gode nel perseguire la ricerca scientifica – una primazia esplicita, tale da abilitare lo Stato a dettare all’Università, per bocca del contingente governo in carica, direttive tese a conformare l’istruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica, in base a direttive legislative che consentano al potere esecutivo di scavalcare l’autonomia dei singoli atenei, per premiare direttamente entità sotto ordinate agli atenei stessi, quali sono, a legislazione vigente, i singoli dipartimenti.

Questa norma, che si porrebbe in aperto contrasto con il senso dell’art. 33 Cost., nella nostra Carta fondamentale semplicemente non esiste.

LA RIFORMA CHE VOTEREMO IL 4 DICEMBRE E L’AUTONOMIA UNIVERSITARIA: UNA SPECIFICAZIONE NON NECESSARIA E NON CASUALE

Mentre formulavo queste riflessioni mi sono accorto che le parole ricordate in apertura dall’esponente del governo verosimilmente non sono state formulate vestendo incautamente i panni dell’apprendista ermeneuta costituzionale.

Parlando a pochi giorni dal referendum del 4 dicembre, il sottosegretario aveva probabilmente più chiaro di molti inconsapevoli elettori, che pure da mesi sono costretti ad interrogarsi sui pro e i contra sottesi alla Carta che voteremo fra poco più di due settimane, che il testo ferocemente voluto dal governo italiano contiene una norma che va esattamente nella direzione presupposta dal sottosegretario nel suo incipit.

Nel riformare in senso centralistico l’assetto dei rapporti fra Stato e Regioni a statuto ordinario, il governo costituente del 2016 ha pensato bene di utilizzare strumentalmente la modifica dell’art. 117 rispetto al testo vigente, per far “silenziosamente” passare nella Carta proposta agli elettori la propria visione muscolare dei rapporti fra Stato e singole Università, che finora sono stati retti esclusivamente dal testo dell’art. 33 Cost.

Nella parte del suo lungo articolato che qui rileva, il secondo comma dell’art. 117 Cost. oggi vigente recita:

"Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (omissis) n) norme generali sull’istruzione".

In questo assetto testuale nessuno ha mai ipotizzato – come nessuno ipotizzava alla luce della ben più succinta lista di competenze recata dall’art. 117 Cost. prima del 2001 – che alle regioni potesse spettare una qualche competenza sulla didattica o sulla ricerca universitaria – le quali, mentre si scrive, continuano a trovare il loro unico referente costituzionale in due brevi commi accolti nell’art. 33 Cost.

Ma il nuovo art. 117 Cost. proposto dal governo e fatto proprio dalla maggioranza semplice che l’ha votato in Parlamento – senza peraltro averne alcuna necessità in relazione a una definizione di competenze esclusive statali, che in quella norma si rende necessario scandire guardando alle distinte competenze delle regioni a statuto ordinario – recita:

"Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (omissis) n) disposizioni generali e comuni sull’istruzione; ordinamento scolastico; ISTRUZIONE UNIVERSITARIA E PROGRAMMAZIONE STRATEGICA DELLA RICERCA SCIENTIFICA E TECNOLOGICA".

A poco più di 14 giorni dal voto, non risulta che nessuno (ma sarebbe bello essere smentiti, per anticipare già qui le scuse a chi lo farà), nelle decine di dibattiti che quotidianamente intasano schermi televisivi e threads dei social, abbia messo l’accento sull’importanza cruciale di questa (assai mirata) previsione inserita – davvero per un mero eccesso di zelo? – nella novella costituzionale.

Essa per un verso identifica un’azione di apposizione di limiti non richiesta nella delimitazione delle competenze Stato-Regioni, rivelando il suo carattere strumentale alla volontà di far dire dal 5 dicembre in poi alla nostra Carta costituzionale ciò che essa, come abbiamo visto, oggi non dice.

Per altro verso fa capire perchè da parte governativa si ostenta tanta sicurezza nel ricordare che la Costituzione subordina l’autonomia universitaria alle “scelte sistemiche che la politica è chiamata a fare”…

EPILOGO: ESSERE CONSAPEVOLI, PER DIFENDERE COL VOTO LA VISIONE COSTITUENTE DELL’AUTONOMIA UNIVERSITARIA

“Il cerchio si chiude” o “il Re è nudo”. Scegliete voi. In ogni caso, non serve proseguire oltre.

Se siete giunti fin qui, avete capito.

Quello che sta accadendo all’università italiana, fra cattedre per DPCM e ludi dipartimentali all’ultimo sangue, potrebbe ricevere un definitivo suggello costituzionale il 4 dicembre, senza che finora nessuno si sia interrogato (o abbia potuto pubblicamente dibattere) sulla portata ermeneutica prospetticamente dischiusa da un testo additivo, introdotto senza necessità apparente in una zona seconda della Costituzione, da dove, però, questo testo (privo di causa e dunque abusivo, o meglio nullo, come piacerebbe al civilista, e per essere ancor più precisi: nullo per illiceità della causa, per contrasto con una norma della parte I della Carta) potrà servire ai futuri esecutivi, per mettere il sapere accademico al servizio della mutevole e contingente volontà politica dei governi che si succederanno negli anni a venire. Quale che sia il colore politico che essi potranno assumere, perchè Trump non è solo un problema liquidabile con agrodolce ironia, compiacendosi di evocare la formula American Psyco.

Con queste note cerchiamo di aprire il dibattito in zona Cesarini, nella speranza che si faccia ancora in tempo a vedere qualche “costituzionalista del sì” o (perchè no?) il premier stesso spiegare loquacemente a telecamere accese perchè si è reso necessario definire in Costituzione una competenza statale rispetto a una competenza che le regioni a statuto ordinario, storicamente, non si sono mai sognate di rivendicare.

Tutti gli italiani, e in modo particolare i più di 100.000 elettori direttamente coinvolti nella vita dell’università in veste di docenti e ricercatori (precari e non), senza contare le centinaia di migliaia di studenti che hanno fin qui potuto accedere a una Università guidata, in ultima istanza, dalle visioni costituzionali elaborate da Dossetti, Einaudi e da tanti altri “uomini costituenti” che vorremmo tutti ancora seduti sugli scanni delle due camere in cui vive (e comunque vada: continuerà a vivere) la nostra democrazia parlamentare, potranno riflettere sul voto che depositeranno nell’urna il 4 dicembre. Avendo, se non altro, una preziosa e necessaria consapevolezza in più rispetto a una porzione di testo della novella costituzionale che a pochi giorni dal voto resta un oggetto misterioso.

E se non la si vede così: che se ne parli con tutta l’autorevolezza di cui chi studia questa materia è capace, pur nella consapevolezza che, al punto in cui siamo, ogni argomento sarà polarizzato nella spirale di partigianeria innescata da una contesa referendaria che si è scelto di far durare troppo a lungo.

Fonte: roars.it

Originale: http://www.roars.it/online/lautonomia-delluniversita-al-tempo-della-riforma-costituzionale/