di Franco Abidah
Nella prima parte di questo testo, pubblicata su Effimera (e rilanciata anche su facciamosinistra!, NdB) , ho proposto di guardare alle trasformazioni del welfare e al dibattito che le riguarda come a uno dei campi più importanti in cui si sperimentano nuove narrazioni e alleanze finalizzate alla gestione della crisi in atto. Ciò accade sul terreno del sistema di welfare ereditato dai decenni passati, caratterizzato da un intervento già marginale dello Stato e, più di recente, dalla mediocre stagione “riformista” degli anni ’90 e ’00.
Denominatore comune delle sperimentazioni in atto è il ridimensionamento del ruolo dello Stato in quanto garante dell’eguaglianza dei cittadini in favore di una comunità non meglio precisata, da cui sono come per magia rimosse la violenza strutturale dei rapporti sociali, le disparità di potere e il conflitto. In questo intervento discuterò di come queste dinamiche prendano corpo nel comparto dell’assistenza sociale attraverso un mix di interventi distruttivi (principalmente tagli dei fondi e ridimensionamento dei servizi) e strategie creative (creazione di nuovi istituti giuridici, riforma di quelli esistenti, nuove forme di regolazione). Nelle conclusioni propongo alcuni scenari di sviluppo di queste tendenze e di possibile resistenza ad esse.
Uno sguardo sulle politiche di assistenza sociale
L’analisi che segue si concentrerà sui processi di ristrutturazione del welfare italiano sviluppatisi a partire dalla crisi nel comparto dell’assistenza e in particolare dei servizi territoriali. Si tratta, date le caratteristiche storiche del welfare italiano, di un settore piuttosto marginale e tuttavia interessante per diversi motivi.
In primo luogo la sua marginalità quantitativa si contrappone alla sua importanza retorica: si tratta del comparto che è (o dovrebbe essere) più innovativo e che maggiormente dovrebbe incarnare lo spostamento del sistema italiano di welfare dalla centralità dei trasferimenti monetari alla centralità dei servizi. A partire dagli anni ’90 questa impostazione è stata teoricamente dominante nel dibattito e via via anche nelle posizioni ufficiali delle principali forze politiche, senza tuttavia produrre significative inversioni di tendenza. A titolo di esempio, si ricordi il fatto che a metà degli anni ’90 la “Commissione per l’Analisi delle Compatibilità Macroeconomiche della Spesa Sociale” (un nome un programma), detta anche Commissione Onofri, incaricata dal governo Prodi di elaborare linee di indirizzo per lo sviluppo del welfare, aveva indicato l’obiettivo di portare nel giro di quindici anni il rapporto tra PIL e spesa sociale comunale, fondamentalmente dedicata ai servizi dall’allora 0,3% al 1,3%. I dati del 2011 indicavano che il rapporto era fermo allo 0,44%.
In secondo luogo è il comparto in cui più decisamente si è realizzato l’incontro e la collaborazione tra settore pubblico e il Terzo Settore, ovvero un importante attore politico, economico e sociale dell’ultimo ventennio (Marcon 2004; Curcio 2014)[2].
In terzo luogo è il campo in cui la relazione tra lo Stato e i suoi cittadini è maggiormente e con più intensità vissuta nell’incontro tra operatori e utenti. È dunque lo spazio in cui gli utenti esprimono, direttamente o indirettamente, la propria condizione e le proprie richieste e aspirazioni e in cui gli operatori e il sistema dei servizi sono chiamati a scegliere tra due opzioni. Da un lato la possibilità di costruire percorsi di mutua educazione e liberazione con gli utenti – dando voce e visibilità alla violenza, materiale e simbolica, che percorre la nostra società e contribuendo a superarla e inventarne una diversa. Dall’altro la burocratizzazione, l’assistenzialismo e la normalizzazione dei meccanismi di esclusione, lo scaricamento sull’individuo delle responsabilità della sua condizione e, in ultima istanza, l’intervento punitivo/repressivo che ne sanziona la colpevolezza. Tra questi due estremi, entrambi con una lunga storia alle spalle (Alasia 1975; Quadrelli 2013), esistono certo molte possibili sfumature, e tuttavia una scelta di fondo tra le due opzioni è implicita in ogni scelta istituzionale e organizzativa e, a ricaduta, su ogni scelta individuale degli operatori. In questo senso rimane, nonostante l’ampia e profonda opera di de-politicizzazione del lavoro sociale compiuta e tuttora in atto, un luogo potenziale di soggettivazione e politicizzazione tanto degli utenti quanto dei lavoratori. Tenendo a mente questa particolarità, l’attuale giro di vite in chiave imprenditoriale in materia di terzo settore e welfare può spiegarsi anche come un tentativo di ulteriore de-politicizzazione del lavoro sociale.
Infine è probabilmente il settore in cui con più forza si stanno sperimentando nuove forme di quell’egemonia “post-neoliberale” che rappresenta uno dei principali fuochi di attenzione di questo intervento. Ri-regolazione in chiave imprenditoriale del terzo settore, costante disinvestimento e precarizzazione dei servizi, confusione intenzionale tra titolarità di diritti da parte dei cittadini e loro soggezione ad varie forme di “obbligo di lavoro” – sono processi che trovano in questo settore linfa ideologica e terreni di sperimentazione.
Il welfare sociale nella crisi italiana: processi di distruzione e di creazione
A partire dalla crisi, e in particolare dal 2010-11, il settore dell’assistenza sociale e dei servizi territoriali ad essa correlati ha subito un brutale taglio di risorse che ha reso l’attuale importo di spesa pubblica ad esso destinato pari a circa il 30% di quello del 2007.
A patire in maniera particolare questi tagli sono stati, nell’ordine, gli Enti locali che erano titolari del finanziamento, gli Enti del Terzo Settore che attraverso quei soldi erogavano i servizi di welfare locale e i cittadini cui tali servizi erano destinati. Nello stesso periodo in numero di persone in stato di povertà, dunque particolarmente bisognosa di quei servizi, raddoppiava e il contributo al welfare da parte delle fondazioni bancarie diminuiva di circa il 35%.
Il risultato di questi tagli è stato molteplice. Dal punto di vista dell’organizzazione e del funzionamento quotidiano dei servizi, un numero crescente di cittadini in stato di bisogno vengono esclusi dai servizi di welfare, che sono costretti a concentrare il loro lavoro sulle situazioni più gravi e ad abbandonare ogni azione di carattere preventivo. Inoltre aumentano gli affidamenti di servizi al Terzo Settore, con un significativo aumento degli affidamenti diretti e delle gare d’appalto al massimo ribasso (Caritas 2014, Gori, Ghetti, Rusmini, Tidoli 2014). Nella gestione dei servizi pubblici attraverso partnership tra settore pubblico e Non-Profit si è inoltre esasperata la dimensione burocratica nel rapporto tra Stato e Terzo Settore, a fronte di uno svuotamento sostanziale di quel tanto di collaborazione e coordinamento che erano state costruite nei decenni precedenti.
Dal punto di vista del sistema di welfare nel suo complesso, aumenta la diseguaglianza tra Nord e Sud, ben fotografata dall’impressionante dato relativo alle diverse quote di spesa sociale pro-capite: 282 euro nella provincia autonoma di Trento contro 25 euro nella regione Calabria.
Eppure non si tratta di un processo esclusivamente distruttivo, né di passivo adattamento ai tagli. Piuttosto ci troviamo in una fase in cui, sui vuoti storici del sistema italiano di assistenza sociale e sulle sue recenti macerie, si svolgono numerose sperimentazioni finalizzate al superamento del Welfare Mix nella sua versione degli anni ’90 e ’00. Questo superamento implica importanti trasformazioni sia dello Stato che del Terzo Settore.
La trasformazione riguarda anche i paradigmi dell’azione pubblica: al classico neoliberale modello del New Public Management (NPM) si afferma la cosiddetta New Public Governance (NPG). Se il NPM predicava l’adozione da parte del settore pubblico di modalità e concezioni economiche, amministrative e gestionali tipiche del settore privato, la NPG prevede che lo Stato limiti al minimo indispensabile il proprio intervento diretto e agisca piuttosto da facilitatore di rapporti di fiducia e collaborazione tra tutti gli attori di un determinato sistema, dalle aziende fino ai cittadini e utenti.
In questa veste esso, alle sue diverse scale di azione (dal sovranazionale al locale), continua a mantenere un importante ruolo in termini di regolazione dei rapporti tra gli attori, di incentivi (economici e politici) verso comportamenti “collaborativi”, di promozione di cornici concettuali e culturali funzionali a questo nuovo equilibrio. Lo Stato continua anche a spendere importi considerevoli, in termini assoluti, destinati tuttavia a finanziare un comparto di welfare sempre più limitato rispetto ai bisogni complessivi della società.
In questo contesto, si registra nel Terzo Settore una nuova stretta imprenditoriale. Il settore, che dipende per quasi il 70% dalle commesse pubbliche, viene spinto a rendere i propri interventi “auto-sostenibili” attraverso l’attrazione di fondi privati di diversa natura. Si tratta di un processo che esaspera la polarizzazione interna al Non-Profit tra grandi e piccoli attori (attualmente lo 0,3% delle organizzazioni detiene il 62% della ricchezza economica e il 5% ne detiene l’82%), a tutto vantaggio dei primi, e si sostanzia in processi di fusione e concentrazione tra cooperative e consorzi. Al fine di far digerire alla massa di lavoratori precari e di volontari la tendenza in atto, si sviluppa un discorso contraddittorio, popolato di racconti di “nuove sfide” e di “ritorni alle origini”.
Le modalità di interazione tra Stato e Terzo Settore che scaturiscono da queste tendenze sono diverse e per certi aspetti contradditorie, ma la loro combinazione può dare un’idea di una complessiva strategia di uscita dalla crisi.
In primo luogo viene favorita una strategie puramente neoliberale orientata allo sviluppo di nuovi mercati: lo Stato, alle sue diverse scale, favorisce lo sviluppo del mercato privato dei servizi sociali ai cittadini e alle famiglie in grado di acquistarli. A livello dei Comuni, ciò avviene attraverso modifiche dei sistemi di accreditamento degli enti erogatori di servizi a titolarità pubblica che costringono a questi ultimi a operare in più settori e territori e a vendere i propri servizi anche su mercati privati. A livello nazionale, la stessa strategia si compie attraverso diversi tipi di incentivi all’espansione delle attività del Terzo Settore in settori remunerativi (in particolare con il rafforzamento dell’housing sociale, della cosiddetta medicina leggera e dei servizi di cura legati agli schemi di welfare aziendale) e degli attori privati for-profit (soprattutto in campo assicurativo e, di nuovo, nella sanità). Infine, per sostenere questo nuovo mercato di cui viene auspicata la fioritura in un momento di profonda crisi economica, vengono suggeriti dai fautori del “secondo welfare” diversi mezzi, incentrati sia sul sostegno alla domanda di servizi (attraverso sussidi e diverse forme di detrazione fiscale per i cittadini-clienti) sia sul sostegno all’offerta (con gli interventi di ri-regolazione del Terzo Settore, tanto a livello nazionale con il Civil Act, quanto a livello locale con la diffusa riformulazione dei criteri di accreditamento).
In secondo luogo si affaccia una strategia che alcuni definiscono di tipo neo-corporativo, ovvero basata su un approccio negoziale tra attori di mercato, governi e società civile, nella quale lo Stato si fa garante dell’impiego etico e sociale di una parte del capitale privato, attraverso lo sviluppo della cosiddetta finanza ad impatto sociale che finanzia progetti e programmi realizzati da organizzazioni Non-Profit o Low-Profit (Jessop 2002, Ogman 2016). Viene così progressivamente regolamentato e incentivato l’impiego “sociale” dei cosiddetti capitali pazienti ovvero di patrimoni privati investibili, con un tasso di retribuzione non speculativo, in progetti di carattere sociale. Si tratta di iniziative, di cui i Social Impact Bond (SIB) rappresentano il caso più noto, che negli ultimi anni hanno ricevuto grande spinta in sede internazionale, specialmente da parte del G8 sotto guida britannica. Centrale in questa prospettiva è la trasformazione del welfare in una nuova asset class per gli investitori finanziari e la creazione e diffusione di sistemi di misurazione e valutazione del’impatto sociale dei progetti finanziati. Attorno a questi interventi si stanno costruendo e stabilizzando anche in Italia importanti alleanze tra classe politica, Terzo Settore, mondo finanziario, mondo imprenditoriale[3].
In terzo luogo, di nuovo in chiave neo-corporativa, si trasformano i canali di relazione e cooptazione tra ceto politico e Terzo Settore, attraverso il rafforzamento della relazione con le rappresentanze di secondo livello del Terzo Settore e soprattutto – in prospettiva, date le indicazioni della recente riforma del Terzo Settore – attraverso l’azione della Fondazione Italia Sociale, costituendo Ente a governance pubblico-privata con il compito di raccogliere lasciti e donazioni filantropiche e redistribuirle al Terzo Settore (Marcon 2016).
Trasversale a questi processi è la precarizzazione e dequalificazione del lavoro sociale[4], indebolito da diverse, concomitanti, dinamiche: a) la generale precarizzazione del lavoro dipendente; b) la scarsità di fondi e il conseguente taglio di tutti gli investimenti sulla qualità dei servizi (formazione, supervisione, ecc.); c) il programmato inserimento annuale di diverse decine di migliaia di volontari nelle organizzazioni di Terzo Settore attraverso il canale del Servizio Civile volontario, con il rischio di un’ulteriore operazione di messa in concorrenza al ribasso tra lavoro sociale professionale e non; d) la spinta – ancora in nucenella pratica ma già chiaramente formulata dai fautori della finanza di impatto – verso la ridefinizione del paradigma del lavoro sociale attraverso la massiccia inserzione della tecnologia a discapito del lavoro umano.
Una maschera (o una giustificazione) della nuova polarizzazione in atto
Dunque in che modo la riorganizzazione del welfare contribuisce alla costruzione di una nuova egemonia in questa fase di prolungata gestione e approfondimento della crisi finanziaria ed economica?
Come abbiamo visto si tratta di processi che agiscono su due livelli: da un lato riducono lo spazio di manovra, intervento e (molto necessaria) trasformazione delle politiche sociali pubbliche. Come ogni terapia di shock, i tagli hanno spinto e spingono, psicologicamente, a meccanismi di difesa e chiusura e, materialmente, all’impiego delle risorse a disposizione per scopi di pura sopravvivenza, laddove è la sopravvivenza stessa ad essere minacciata. Dall’altro producono sia a livello discorsivo che materiale, un mondo ripulito dallo “sporco” del mondo sociale, ovvero dalle politiche sociali tradizionali e soprattutto dai loro “utenti”. Viene promossa una rappresentazione della crisi (e della via d’uscita da essa) come momento di liberazione e di fioritura di un mondo popolato di ex disoccupati trasformati in felici auto-imprenditori; di cittadini poveri entusiasti di fornire, in cambio di servizi sociali insufficienti,un’ampia gamma di corvèe gratuite alla “comunità” e di condomini solidali dove la classe media non troppo impoverita coltiva orti urbani e offre ore di volontariato ai pochi vicini di casa più poveri che, attraverso un sofisticato sistema di quote, sono riusciti ad aggiudicarsi un posto in paradiso.
Più concretamente, si profila la polarizzazione tra un welfare smart, innovativo, partecipativo e personalizzato, principalmente venduto attraverso canali privati, e un welfare pubblico residuale, concentrato sulla presa in carico, la gestione e la repressione della popolazione marginale “incapace” di muoversi sul mercato (sia quello del lavoro o quello dei servizi).
Il primo, costruito con il contributo di capitali pubblici e privati e venduto alle famiglie e ai cittadini, si orienterà verso i settori più profittevoli (housing, sanità, assicurazioni di diverso tipo) escluderà la maggior parte dei cittadini impoveriti e dei lavoratori poveri ma godrà di diversi vantaggi. Sul piano degli investitori, permetterà nuove forme di espropriazione sia di ricchezza pubblica, come nel caso della finanza di impatto, sia di ricchezza privata come nel caso dei servizi e delle assicurazioni private vendute ai cittadini. Sul piano comunicativo, inoltre, come è già oggi per gli interventi delle Fondazioni di Origine Bancaria, le sue “buone pratiche” potranno vantare una potenza e diffusione e una visibilità del tutto sproporzionata rispetto al suo reale impatto.
Il secondo, destinato alla popolazione marginale, “non solvente” secondo i parametri economici dominanti, continuerà a coprire i settori “in perdita” della spesa sociale e lo farà in modo sempre più parziale e approssimativo. Costituito da servizi a titolarità pubblica, continuerà ad essere gestito dal Terzo Settore e sarà integrato in maniera crescente da iniziative a titolarità privata:di tipo caritatevole laddove si tratterà di puntellarlo e di tipo repressivo laddove si tratterà di limitarne i costi in termini di ordine e di immagine. Rovescio del modello smart basato sulla personalizzazione dei servizi, questo welfare sarà rivolto alla popolazione inutile al mondo del lavoro ufficiale e sarà iper-standardizzato e sbilanciato sulle funzioni di controllo sociale, repressione della devianza e sfruttamento del lavoro nero e precario.
Oppure?
Eppure non si tratta di tendenze inevitabili. Da dove incominciare per resistere? Come possono operatori e ricercatori sociali giocare un ruolo in questa resistenza?
Innanzitutto partendo da quello che già vi si oppone: gruppi autorganizzati di lavoratori sociali e/o di utenti e beneficiari dei servizi di welfare, mobilitazioni in corso, vittorie e sconfitte ottenute negli ultimi anni, sperimentazioni virtuose e portatrici di speranza. Si tratta di conoscere meglio i meccanismi attraverso cui le tendenze alla polarizzazione del welfare si svolgono e i meccanismi attraverso cui si esercitano forme di resistenza e opposizione.
Si tratta di un compito importante e complesso perché, coerentemente con il “nuovo spirito del capitalismo”, attento a inglobare e ridurre a merce le spinte di soggettivazione che emergono dal basso, anche l’ideologia del welfare smart arruola e mobilita a favore del proprio scopo discorsi e gruppi potenzialmente contestatori e destabilizzanti. Si tratta in questa fase, per non accennare che ad alcuni, di un insieme di soggetti che va dagli operatori sociali ai grandi consorzi della cooperazione sociale, dalle società di consulenza specializzate in conduzione di processi complessi, fino ai “professionisti della creatività” a vario titolo mobilitati in progetti di riqualificazione urbana e sociale. Questi attori sono chiamati, in modo implicito, a fornire il sangue fresco necessario alla svolta imprenditoriale ed esclusiva in corso nel welfare e, in mancanza di migliori ambiti e cause cui dedicare le proprie forze, si prestano in genere all’impresa, in cambio di un (generalmente modesto) riconoscimento sociale ed economico. Ciò avviene tuttavia non senza un certo grado di insoddisfazione e dubbio. Al tempo stesso, come abbiamo visto, il medesimo processo va a tutto svantaggio di altri discorsi ed altri gruppi: utenti dei servizi in primis, ma anche operatori sociali e realtà della cooperazione sociale “tradizionali”, ovvero poco felici e piuttosto disorientati rispetto alla svolta in atto.
Sono possibili alleanze tra questi gruppi? Attraverso quali strategie di breve e di lungo periodo?
Mentre l’attuale fase spinge ciascuno di questi attori a rassegnarsi ai ruoli assegnati, sarebbe necessario capire meglio dove e quando si producono frizioni e lotte che hanno il potere di invertire queste tendenze, e capire anche in che modo queste si svolgono.
Dunque questa analisi delle trasformazioni del welfare si conclude con una proposta per rilanciare: mettiamoci al lavoro per realizzare una mappatura e un’analisi delle mobilitazioni in corso nel campo del welfare: i loro promotori, i loro obiettivi e le loro alleanze.
Da lì, si potrebbe provare a capire dove siamo, e anche dove vorremmo e potremmo andare.
NOTE
[1] http://effimera.org/trasformazioni-del-welfare-lotta-legemonia-post-crisi-italia-parte-franco-abidah/
[2] http://www.commonware.org/index.php/neetwork/701-dal-mutualismo-al-terzo-settore-cosa-resta-oggi-di-una-soggettivita-contro
[3] http://commonware.org/index.php/neetwork/683-distruzione-creazione-del-welfare-e-nuove-forme-di-messa-a-valore-della-riproduzione-sociale-cosa-succede-in-italia
[4] http://effimera.org/brevi-note-sul-disegno-legge-iori-questione-qualita-maleducatore/
BIBLIOGRAFIA
Alasia, G. (1975) (a cura di), Assistenza, emarginazione e lotta di classe, Milano: Feltrinelli
Caritas (2014), Il bilancio della crisi. Le politiche contro la povertà in Italia. Rapporto 2014, www.caritas.it
Caritas Italiana (2015), Le politiche contro la povertà in Italia. Rapporto 2015, www.caritasitaliana.it
Curcio, R. (a cura di) (2014), La rivolta del riso. Le frontiere del lavoro nelle imprese sociali tra pratiche di controllo e conflitti biopolitici, Sensibili alle Foglie, Roma
Fazzi, L. (2013), Governance delle politiche sociali e terzo settore in Italia, in Venturi, P., Rago, S. (a cura di) (2013), Co-operare. Proposte per uno sviluppo umano integrale, Atti della XII edizione delle Giornate di Bertinoro, http://www.legiornatedibertinoro.it
Gori, C., Ghetti, V., Rusmini, G., Tidoli, R. (2014), Il Welfare Sociale in Italia, Carocci: Roma
Jessop, B. (2002) “Liberalism, Neoliberalism, and Urban Governance. A State–Theoretical Perspective“, in Antipode 34, 3,452–72.
Marcon, G. (2004), Le utopie del ben fare, L’ancora del Mediterraneo, Roma
Marcon, G. (2016), Terzo Settore, un’occasione persa, in Sbilanciamoci.org, 3 giugno 2016 http://sbilanciamoci.info/terzo-settore-unoccasione-persa/
Ogman, R. (2016), Social Impact Bonds: a “social-neoliberal” response to the crisis? In Schonig, B., Schipper, S., Urban Austerity. Impacts of the Global Financial Crisis on Cities in Europe, Berlin: Theater der Zeit
Quadrelli, E. (2013), Gabbie metropolitane, Lucca: La Casa Usher
Fonte: Effimera
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