di Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani e Davide Furceri
Nel 1982 Milton Friedman salutò il Cile come un “miracolo economico”. Quasi un decennio prima il Cile si era rivolto a politiche che da allora sono state diffusamente emulate in tutto il mondo. Il programma neoliberista – una definizione utilizzata più dai critici che dagli architetti delle politiche – si basa su due punti principali. Il primo è l’aumento della concorrenza, ottenuto mediante liberalizzazioni e l’apertura dei mercati nazionali, compresi quelli finanziari, alla concorrenza straniera. Il secondo è un ruolo più contenuto dello stato, ottenuto mediante privatizzazioni e limiti alla capacità dei governi di mantenere deficit di bilancio e di accumulare debiti.
Secondo un indice composito che rileva la misura in cui i paesi hanno introdotto la concorrenza in varie sfere dell’attività economica per promuovere la crescita economica, dagli anni ’80 c’è stata una marcata e diffusa tendenza globale verso il neoliberismo. Come nel grafico a sinistra della Scheda 1, la spinta del Cile iniziò un decennio, o circa, prima del 1982, con successive modifiche della politica che lo portarono sempre più vicino agli Stati Uniti. Anche altri paesi hanno messo costantemente in atto politiche neoliberiste (vedasi Scheda 1, grafico a destra).
C’è molto da plaudire nel programma neoliberista. L’espansione del commercio globale ha salvato milioni da una povertà abietta. Gli investimenti stranieri diretti sono stati spesso un modo per trasferire tecnologia e know-how in economie in via di sviluppo. La privatizzazione di imprese statali in molti casi ha portato a prestazioni più efficienti di servizi e ha ridotto l’onere sul bilancio dei governi.
Tuttavia ci sono aspetti del programma neoliberista che non hanno prodotti i risultati attesi. La nostra valutazione del programma è limitata agli effetti di due politiche: la cancellazione delle restrizioni ai movimenti di capitale attraverso i confini di un paese (la cosiddetta liberalizzazione dei flussi in conto capitale) e il consolidamento di bilancio, a volte chiamato “austerità”, che è una definizione sintetica di politiche per ridurre i deficit di bilancio e i livelli del debito. Una valutazione di queste politiche specifiche(anziché del programma neoliberista in generale) giunge a tre conclusioni inquietanti:
I benefici in termini di aumento della crescita sembrano piuttosto difficili da stabilire quando si osservi un gruppo vasto di paesi.
I costi in termini di accresciuta disuguaglianza sono notevoli. Tali costi incarnano la compensazione tra la crescita e gli effetti sull’equità di taluni aspetti del programma neoliberista.
L’accresciuta disuguaglianza colpisce a sua volta il livello e la sostenibilità della crescita. Anche se la crescita è l’unico o principale scopo del programma neoliberista, i promotori di tale programma devono tuttavia prestare attenzione agli effetti distributivi.
Un problema semplice?
Come ha indicato Maurice Obstbeld (1998) “la teoria economica non lascia dubbi su vantaggi potenziali” della liberalizzazione dei flussi in conto capitale, a volte chiamata anche apertura finanziaria. Può consentire al mercato internazionale dei capitali di indirizzare risparmi mondiale verso gli usi più produttivi in giro per il mondo. Le economie in via di sviluppo con scarso capitale possono prenderlo a prestito per finanziare investimenti, promuovendo in tal modo la propria crescita economica senza aver necessità di forti aumenti dei propri risparmi. Ma Obstfeld ha anche segnalato i “rischi reali” dell’apertura agli afflussi finanziari stranieri e ha concluso che “questa dualità di benefici e rischi è inevitabile nel mondo reale”.
In effetti il caso risulta essere questo. Il collegamento tra l’apertura finanziaria e la crescita economica è complesso. Alcuni afflussi di capitale, quali gli investimenti esteri diretti – che possono includere un trasferimento di tecnologia e di capitale umano – sembrano effettivamente rafforzare la crescita di lungo termine. Ma l’impatto di altri flussi – quali gli investimenti di portafoglio e bancari e specialmente i flussi di debito caldo o speculativo – sembrano né promuovere la crescita né consentire al paese di condividere meglio i rischi con i propri partner commerciali (Dell’Ariccia e altri, 2008, Ostry, Prati e Spilimbergo, 2009). Questo suggerisce che i vantaggi dei flussi di capitale in termini di crescita e di condivisione dei rischi dipende da quale tipo di flusso è preso in considerazione; può dipendere anche dalla natura delle istituzioni e politiche di supporto.
Anche se i vantaggi in termini di crescita sono incerti, i costi in termini di accresciuta volatilità economica e di frequenza delle crisi sembrano più evidenti. Dal 1980 ci sono stati circa 150 episodi di impennate degli afflussi di capitale in più di 50 economie dei mercati emergenti; come mostrato nel grafico a sinistra della Scheda 2, circa il 20 per cento delle volte questi episodi finiscono in una crisi finanziaria e molte di tali crisi sono associate a vasti declini della produzione (Ghosh, Ostry e Qureshi, 2016).
La pervasività delle espansioni e contrazioni dà credito all’affermazione dell’economista di Harvard, Dani Rodrik, che queste “difficilmente sono un evento secondario o un difetto minore deli flussi internazionali di capitale; sono la vicenda principale”. Anche se ci sono molti fattori chiave, l’accresciuta apertura ai flussi di conto capitale compare costantemente come fattore di rischio in questi cicli. Inoltre nell’aumento delle possibilità di un crollo l’apertura finanziaria ha effetti distributivi, accrescendo apprezzabilmente la disuguaglianza (vedasi Furceri e Loungani, 2015, per una discussione dei canali attraverso i quali opera ciò). Inoltre gli effetti dell’apertura sulla disuguaglianza sono molto superiori quando segue un crollo (Scheda 2, grafico a destra).
La montante evidenza dell’elevato rapporto costi-benefici dell’apertura dei flussi in conto capitale, particolarmente per quel che riguarda i flussi a breve termine, ha indotto l’ex vicedirettore generale del FMI, Stanley Fischer, oggi vicepresidente del consiglio della Federal Reserve statunitense, a esclamare recentemente: “Quale scopo utile è servito dai flussi internazionali di capitale a breve termine?” Oggi tra i decisori della politica c’è un’accresciuta accettazione di controlli per limitare i flussi di debito a breve termine che sono considerati suscettibili di condurre a una crisi, o di aggravarla. Anche se non il solo strumento disponibile – anche i cambi e le politiche finanziarie possono contribuire – i controlli sui capitali sono una scelta percorribile, e a volte la sola, quando la fonte di un boom insostenibile del credito è il ricorso diretto al credito dall’estero (Ostry e altri, 2012).
Dimensione dello stato
Frenare la dimensione dello stato è un altro aspetto del programma neoliberista. La privatizzazione di alcune funzioni governative è un modo per realizzare ciò. Un altro consiste nel comprimere la spesa governativa attraverso limiti alla dimensione dei deficit di bilancio e alla capacità dei governi di accumulare debiti. La storia economica dei decenni recenti offre molti esempi di tali compressioni, ad esempio il limite del 60 per cento del PIL fissato per l’adesione dei paesi all’area euro (uno dei cosiddetti parametri di Maastricht).
La teoria economica offre scarsa guida sul livello ottimale del debito pubblico. Alcune teorie giustificano livelli più elevati di debito (poiché la tassazione è distorsiva) e altre indicano livelli inferiori o addirittura negativi (poiché traumi avversi sollecitano risparmi precauzionali). In alcuni dei suoi consigli sulle politiche di bilancio il FMI si è interessato principalmente del ritmo con il quale i governi riducono i deficit e i livelli del debito dopo la sua accumulazione nelle economie avanzate indotta dalla crisi finanziaria globale: troppo lento spaventerebbe i mercati; troppo rapido farebbe deragliare la ripresa. Ma il FMI si è anche espresso a favore di percentuali di rimborso del debito nel medio termine in un vasto insieme di mercati avanzati ed emergenti, principalmente come assicurazione contro traumi futuri.
Ma esiste realmente una tesi difendibile a favore del rimborso del debito pubblico da parte di paesi come Germania, Regno Unito o Stati Uniti? Sono proposti solitamente due argomenti a favore del rimborso del debito in paesi con ampio spazio fiscale, cioè in paesi in cui c’è scarsa probabilità reale di una crisi di bilancio. Il primo è che anche se grandi traumi avversi come la Grande Depressione degli anni ’30 o la crisi finanziaria dello scorso decennio si verificano raramente, quando lo fanno è utile aver utilizzato i tempi tranquilli per rimborsare il debito. Il secondo argomento si basa sull’idea che un debito elevato è negativo per la crescita e che perciò, per creare fondamenta per la crescita, è essenziale rimborsare il debito.
E’ certamente vero che molti paesi (quali quelli dell’Europa meridionale) hanno poche scelte a parte impegnarsi in un consolidamento di bilancio, poiché i mercati non consentiranno loro di continuare a indebitarsi. Ma la necessità del consolidamento in alcuni paesi non significa tutti i paesi; in questo caso la precauzione contro le soluzioni “buone per tutti” appare del tutto autorizzata. I mercati in generale attribuiscono pochissime probabilità di una crisi debitoria a paesi che hanno una forte tradizione di responsabilità di bilancio (Mendoza e Ostry, 2007). Un simile passato dà loro spazio per decidere di non aumentare le tasse o di non tagliare la spesa produttiva quando il livello del debito è elevato (Ostry e altri, 2010; Ghosh e altri, 2013). E per i paesi con una tradizione forte il vantaggio della riduzione del debito, in termini di assicurazione contro una crisi di bilancio futura, risulta essere notevolmente contenuto, anche a livelli molto elevati di rapporto debito/PIL. Ad esempio passato da un rapporto del 120 per cento rispetto al PIL al 100 per cento del PIL nel giro di pochi anni assicura al paese ben poco in termini di riduzione del rischio di crisi (Baldacci e altri, 2011).
Ma anche se il vantaggio assicurativo è contenuto, può comunque valer la pena di sostenerne il costo se quest’ultimo è sufficientemente basso. Emerge tuttavia che il costo potrebbe essere elevato, molto più elevato del beneficio. Il motivo è che per raggiungere un livello inferiore del debito, devono essere aumentate temporaneamente le imposte che distorcono il comportamento economico o deve essere tagliata la spesa produttiva, o entrambe le cose. I costi dell’aumento delle imposte o i tagli della spesa necessari per abbattere il debito possono essere molto più elevati della riduzione del rischio di crisi generata dal minor debito (Ostry, Ghosh e Espinosa, 2015). Con questo non si vuole negare che il debito elevato sia un male per la crescita e il welfare. Ma il punto chiave è che il costo del welfare causato dal debito più elevato (il cosiddetto carico del debito) è un costo che è già stato sostenuto e non può essere recuperato; è un costo irrecuperabile. Di fronte alla scelta tra il convivere con un debito più elevato – consentendo che il rapporto del debito si riduca organicamente grazie alla crescita – o perseguire deliberatamente avanzi di bilancio per ridurre il debito, i governi con ampio spazio fiscale faranno meglio convivendo con il debito.
Le politiche di austerità non solo generano considerevoli costi in termini di welfare a causa dei canali sul lato dell’offerta, ma anche danneggiano la domanda e dunque peggiorano l’occupazione e la disoccupazione. L’idea che i consolidamenti di bilancio possano essere espansivi (cioè che aumentino la produzione e l’occupazione) in parte aumentando la fiducia e gli investimenti del settore privato ha avuto come campioni, tra altri, l’economista di Harvard Alberto Alesina nel mondo accademico e l’ex presidente della Banca Centrale Europea Jean-Claude Trichet nell’arena politica. Tuttavia, nella pratica, episodi di consolidamento di bilancio sono stati seguiti, in media, da cadute piuttosto che da espansioni della crescita. In media un consolidamento di un punto percentuale del PIL aumento il tasso di disoccupazione a lungo termine di 0,6 punti percentuali e aumenta dell’1,5 per cento nel giro di cinque anni l’indice Gini della disuguaglianza di reddito (Ball e altri, 2013).
In sintesi i benefici di alcune politiche che sono una parte importante del programma neoliberista sembrano essere stati in qualche misura esagerati. Nel caso dell’apertura finanziaria alcuni flussi di capitale, quali gli investimenti esteri diretti, risultano effettivamente assicurare i benefici loro attribuiti. Ma nel caso di altri, particolarmente nel caso dei flussi di capitale a breve termine, i benefici per la crescita sono difficili da ottenere, mentre incombono i rischi, in termini di maggiore volatilità e di accresciuto rischio di crisi.
Nel caso del consolidamento di bilancio i costi a breve in termini di minor produzione e welfare e di maggiore disoccupazione sono stati sottostimati ed è sottovalutata la desiderabilità, per paesi con ampio spazio fiscale, di convivere semplicemente con il debito e di lasciare che la percentuale del debito declini organicamente attraverso la crescita.
Una spirale negativa
Inoltre, poiché l’apertura e l’austerità sono associate a una crescente disuguaglianza di reddito, questo effetto distributivo crea una spirale di ritorno negativa. L’aumento della disuguaglianza generato dall’apertura finanziaria e dall’austerità potrebbe esso stesso minare la crescita, esattamente la cosa che il programma neoliberista è intento a promuovere. Ci sono oggi forti prove che la disuguaglianza può ridurre considerevolmente sia il livello sia la durata della crescita (Ostry, Berg e Tsangarides, 2014).
L’evidenza dei danni economici causati dalla disuguaglianza suggerisce che i decisori della politica dovrebbero essere più aperti alla ridistribuzione di quanto siano. Naturalmente, ridistribuzione a parte, potrebbero essere ideate politiche per mitigare in anticipo alcuni degli impatti, ad esempio mediante un’accresciuta spesa per l’istruzione e l’addestramento, che espande la parità di opportunità (cosiddette politiche pre-distributive). E potrebbero essere progettate strategie di consolidamento di bilancio – quando siano necessarie – per minimizzare l’impatto negativo sui gruppi a basso reddito. Ma in alcuni casi le conseguenze distributive impreviste dovranno trovare rimedio dopo il loro verificarsi, utilizzando aumenti delle imposte e spesa governativa per ridistribuire il reddito. Fortunatamente il timore che tali politiche danneggeranno necessariamente la crescita è infondato (Ostry, 2014).
La ricerca dell’equilibrio
Queste conclusioni suggeriscono la necessità di una visione più sfumata di ciò che il programma neoliberista è in grado di ottenere. Il FMI, che sovrintende al sistema monetario internazionale, è stato in prima linea in questa riconsiderazione.
Per esempio, il suo ex capo economista, Olivier Blanchard, ha detto nel 2010 che “quello che occorre in molte economie avanzate è un credibile consolidamento di bilancio a medio termine, non un capestro fiscale oggi”. Tre anni dopo, la direttrice generale del FMI, Christine Lagarde, ha detto che l’istituzione riteneva che il Congresso statunitense avesse ragione nell’aumentare il tetto del debito del paese, “perché la questione non è contrarre l’economia tagliando brutalmente la spesa ora che la ripresa si sta risollevando”. E nel 2015 il FMI ha consigliato che i paesi dell’eurozona “con spazio fiscale lo utilizzino per sostenere gli investimenti”.
Anche riguardo alla liberalizzazione dei flussi di conto capitale le idee del FMI sono cambiate, dalla considerazione dei controlli sui capitali come quasi sempre controproducente a una maggiore accettazione dei controlli per far fronte alla volatilità dei flussi di capitale. Il FMI riconosce anche la piena liberalizzazione dei flussi di capitale non è sempre un obiettivo finale appropriato e che ulteriori liberalizzazioni sono più vantaggiose e meno rischiose se i paesi hanno raggiunto una certa soglia di sviluppo finanziario e istituzionale.
L’esperienza pionieristica del Cile ha ricevuto grandi lodi dal Premio Nobel Friedman, ma molti economisti sono ora giunti a una visione più sfumata, espressa dal professore della Columbia University Joseph Stiglitz (anch’egli premiato con il Nobel) affermando che il Cile “è un esempio del successo della combinazione dei mercati con regolamenti appropriati” (2002). Stiglitz ha segnalato che nei primi anni del suo passaggio al neoliberismo il Cile aveva imposto “controlli sugli afflussi di capitali, in modo da non esserne inondati” così come lo sarebbe stato, un decennio e mezzo dopo, il primo paese della crisi asiatica, la Tailandia. L’esperienza del Cile (il paese oggi rifugge dai controlli sui capitali) e quella di altri paesi suggeriscono che nessun programma fisso assicura buoni risultati a tutti i paesi e in ogni tempo. I decisori della politica e istituzioni quali il FMI che li consigliano devono essere guidati non dalla fede ma dalla prova di ciò che ha funzionato.
Jonathan D. Ostry è vicedirettore, Prakash Loungani è capodivisione e Davide Furceri è economista, tutti dell’Ufficio Ricerche del FMI.
[Bibliografia, interamente in inglese, omessa e disponibile in calce all’articolo originale – n.d.t.]
Da ZNetitaly – Lo spirito della resistenza è vivo
Traduzione di Giuseppe Volpe
Traduzione © 2016 ZNET Italy – Licenza Creative Commons CC BY-NC-SA 3.0
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