Tutti i mostri del bestiario costituzionale scritto da Renzi-Boschi

di Diego Pretini

Senatori vuol dire “più anziani”, ma i componenti del Senato delle Autonomie potrebbero avere 18 anni. I senatori saranno per tre quarti consiglieri regionali, ma gli statuti delle Regioni specialidicono che non si può essere contemporaneamente consiglieri regionali e parlamentari. Lo scudo dell’insindacabilità che protegge i senatori anche quando parlano da non senatori e un esempio c’è già stato (Albertini che quando parlava era europarlamentare, ma è “scudato” dal Senato). I sindaci delle grandi città che potrebbero essere esclusi dal Senato se appartenessero a partiti di minoranza nella Regione (Raggi, Appendino, Sala) o addirittura non avessero un partito (De Magistris).
Di storie “anomale” che potrebbero nascere con la riforma costituzionale del governo ilfattoquotidiano.it ne ha raccontate parecchie.

Ma i “mostriciattoli” della riforma Boschi sono anche altri. E dipendono, in larga parte, non tanto dalla struttura ideata, ma da come è stata scritta: male. Circostanza che dice molto della classe politica, oltre che del testo in sé. Non è solo un fatto di estetica. E’ anche un fatto di sostanza: un testo scritto male – lo dicono giuristi come Michele Ainis o ex magistrati come Gianrico Carofiglio– è più sottoposto all’interpretazione dei “sapienti”. E l’interpretazione dei sapienti priva i cittadini della possibilità di controllare che una norma sia applicata bene oppure no (e anche di farsi un’opinione su quella norma). 

Ilfatto.it ha raccolto le principali contraddizioni, le possibili controversie e gli eventuali pasticci che, se la riforma passasse, porterebbe oltre che molta confusione e molto lavoro alla Corte Costituzionale e al Parlamento per le leggi attuative che serviranno. Per farlo, la base è stata Una Costituzione migliore?, firmato da un costituzionalista, Emanuele Rossi, che insegna Diritto costituzionale al Sant’Anna di Pisa. Un libro “non schierato”, a differenza di molti volumi in libreria in queste settimane, da La Costituzione spezzata di Andrea Pertici(edizioni Lindau) a Aggiornare la Costituzione di Carlo Fusaro e Guido Crainz (Donzelli).

Edito da Pisa University Press, Una Costituzione migliore? è un’analisi scientifica della riforma, quasi un’autopsia effettuata da un giurista che – già nel prologo – dichiara di non voler sposare una linea (per il sì e per il no) e effettuare solo un esame “con un linguaggio semplice ma rigoroso”, per analizzare “punti di forza e di debolezza, le scelte opportune e gli errori commessi”. Il volume, a sua volta, si basa su 111 testi e 86 giuristi diversi. E capitolo dopo capitolo l’analisi del testo di Rossi è impietosa: “poco coerente“, “irrazionale”, “inserita in un comma sbagliato”, “oscuro“, “una situazione di assai ardua definizione”, “irragionevolezza”, “scarsa qualità del testo“, “singolare”, “bestiario costituzionale“, “contraddittoria”, “cattiva qualità legislativa“. “Ferme restando infatti le ‘grandi scelte politiche’ – scrive Rossi nelle conclusioni – sembra infatti evidente che il testo uscito dal Parlamento è, perlomeno da un punto di vista tecnico e quindi di funzionalità del sistema, assai deficitario”, che è dovuto a “veri e proprio errori di sintassi costituzionale” dice Rossi riprendendo un’espressione dell’ex giudice Enzo Cheli. “Vi sono alcuni evidenti errori oggettivi nel testo: com’è possibile che (almeno) questi non siano stati evitati?” si chiede ancora Rossi. Certamente, aggiunge, “vi è un problema di qualità della classe politica, come anche vi è un problema di funzionalità degli uffici di supporto”. Ma ancora di più “ci si dovrebbe interrogare se revisioni costituzionali organiche possano essere realizzate in assenza di un momento costituente vero e proprio, vale a dire in condizioni storiche e sociali a ciò adeguate: detto in altri termini, se riforme come queste possano essere prodotte dal potere costituito e non richiedano invece l’esercizio di potere costituente“.

Il Senato gonfiabile: i senatori sono 100. Ma anche no

In teoria i componenti del nuovo Senato delle Autonomie saranno 95 (eletti dai consigli regionali), più 5 senatori di nomina presidenziale che dureranno 7 anni, più gli ex presidenti della Repubblica che restano senatori a vita. Il totale fa poco più di cento, ma il numero fisso resta 95. E invece no.

Il consiglio regionale – dice il testo – “elegge i senatori nel numero corrispondente all’ultimo censimento”. Tradotto: se tra un’elezione e l’altra una Regione aumenta di popolazione, potrà eleggere un senatore in più, senza che però si diminuiscano i seggi di diritto delle altre Regioni. In sostanza, conclude il giurista Rossi, i senatori potranno andare da 95 a “un numero indefinito”. Ma forse vale solo per la prima elezione? Vale come norma transitoria? Nel testo uscito dal Parlamento non è specificato.

A ciascuno il suo: 100 stipendi per 100 senatori

Solo i deputati riceveranno l’indennità da parlamentare. I senatori invece prenderanno le indennità delle cariche che ricoprono: consiglieri e sindaci. Ma consiglieri e sindaci non prendono gli stessi soldi. E men che meno tutti i sindaci hanno lo stesso “stipendio”. La riforma Boschiinserisce nella Costituzione un articolo con cui si decide che una legge statale stabilirà che gli emolumenti dei consiglieri regionali non potranno essere superiori a quelli dei sindaci dei capoluoghi di Regione. Ma non si può sapere, annota Rossi, se la legge stabilirà una misura uguale per tutte le Regioni oppure una somma diversa da Regione a Regione a seconda della popolazione. E d’altra parte è verosimile che il sindaco di Roma non avrà indennità simili a quelle di Campobasso. Quindi indennità diverse tra consiglieri e sindaci e tra sindaci e sindaci.

Ma non finisce qui. Ci sono i 5 senatori di nomina presidenziale che non hanno indennità se non i propri stipendi per le loro professioni. In sostanza come senatori prenderanno zero.

Poi gli ex presidenti della Repubblica, che diventano emeriti e senatori a vita, continueranno ad avere le indennità pagate dai fondi del Senato perché “lo stato e le prerogative dei senatori di diritto e a vita – dice il nuovo articolo 40 – restano regolati secondo le disposizioni già vigenti”.

Naturalmente, ma questo è più comprensibile, all’inizio anche i senatori a vita attuali (Elena Cattaneo, Mario Monti, Renzo Piano, Carlo Rubbia) restano in carica “ad ogni effetto”.

Senato-frittata: consiglieri regionali, personalità illustri e capi dello Stato

La composizione del Senato: a Palazzo Madama siederanno consiglieri regionali (che com’è noto sono la terza scelta dopo presidenti e assessori) insieme a ex presidenti della Repubblica e senatori di nomina presidenziali – non a vita, ma con mandato di 7 anni – che “hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Il Senato “rappresenta le istituzioni territoriali”, dice l’articolo 55, eppure si infilano qui i senatori che hanno “illustrato la Patria”. Per giunta, fa notare il giurista Roberto Bin, “collegati al presidente della Repubblica da una sorta di rapporto fiduciario”. Secondo il costituzionalista Emanuele Rossi, quindi è “condivisibile l’opinione di chi ritiene che essa rappresenta un ircocervo che le assicurerebbe l’inserimento in un possibile bestiario costituzionale“.

Le delegazioni di 10 Regioni senza proporzione

I senatori di ciascuna Regione non saranno espressi dalla sola maggioranza in consiglio regionale. Al contrario la delegazione di ciascuna Regione dovrà rappresentare “in scala” la composizione del consiglio. Ma 10 Regioni su 21 avranno solo due senatori ciascuna. Quindi addio proporzionalità: andrà un senatore alla maggioranza e uno all’opposizione (alla maggiore delle opposizioni). Questo vale per Val d’Aosta, Liguria, Friuli Venezia Giulia, Trentino, Alto Adige, Umbria, Marche, Abruzzo, Molise, Basilicata. E salta all’occhio che saranno rappresentate in modo uguale regioni come Marche, Liguria e Friuli a regioni molto più piccole come Val d’Aosta, le due Province di Trento e Bolzano e Molise.

Le minoranze parlamentari del Senato. Che non ha una maggioranza

L’articolo 64 prevede che “i regolamenti delle Camere stabiliscono i diritti delle minoranze parlamentari“. Ma il Senato diventa una Camera delle autonomie, non dovrebbe essere espressione di forze politiche, ma di una rappresentanza territoriale. Per giunta maggioranza e minoranza si definiscono tali per il rapporto di fiducia di una forza politica con il governo. Tutto questo sarà impossibile al Senato che non dà la fiducia al governo.

E allora nelle commissioni di Palazzo Madama – previste – come si formerebbero i gruppi parlamentari? “Se si seguisse la strada della composizione politica – scrive Rossi – il Senato diventerebbe una Camera politica anomala”, peraltro con il rischio che abbia pure una maggioranza diversa dalla Camera.

Se invece si seguisse un criterio territoriale, come si potrebbero costituire gruppi omogenei? Il costituzionalista ipotizza: “Nord, Centro e Sud? Regioni piccole contro Regioni grandi? Regioni speciali a sé? Sindaci in un gruppo a sé?”. Tutto questo, se la riforma passerà, farà diventare la scrittura dei regolamenti parlamentari quasi più importante della scrittura della riforma stessa.

Il sindaco highlander: resta senatore anche se non è più sindaco

Una piccola preposizione modificata durante i vari passaggi parlamentari ha trasformato in modo decisivo la norma che regola la durata del mandato dei senatori che, si legge nel testo definitivo e che è sottoposto a referendum, “coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti”. Quel “dai” nel primo testo del Senato non c’era, c’era “nei”. Così la fine del mandato dovrebbe seguire sempre quella del consiglio regionale che elegge i senatori. E viceversa i senatori restano tali finché restano in piedi i consigli.

Ogni consiglio, com’è ormai noto, elegge anche un sindaco. E i mandati di Regioni e Comuni non è detto che coincidano. Anzi è più probabile che non coincidano affatto. Così, se il testo costituzionale fosse preso alla lettera, potrebbe capitare che un sindaco resti senatore anche quando ha concluso il suo mandato da primo cittadino perché deve aspettare che si rinnovi il consiglio regionale: sindaco no, ma senatore sì (con altre contraddizioni come il fatto di non avere indennità). L’esempio estremo è se fosse votato al Senato un sindaco in scadenza di mandato: resterebbe senatore per 3-4 anni senza essere sindaco.

Interpretazione benevola: tirandola un po’ per i capelli, la lettura che probabilmente sarà data a questo articolo sarà che il sindaco resterà senatore finché resterà sindaco. Ma anche in caso di decadenza e quindi di sostituzione con un altro sindaco ci sarebbero problemi. Per esempio: con che criterio sarà scelto il sindaco che rappresenta la Regione? Se il sindaco decaduto era di una lista di maggioranza, dove se ne trova un secondo di quell’area politica? Si sceglie tra le opposizioni? E la proporzionalità della delegazione della Regione in Senato? Tutto questo la legge non lo dice.

Il Senato non vota la legge elettorale, ma può portarla alla Consulta

La riforma introduce l’esame preventivo della legge elettorale da parte della Corte costituzionale. Vista l’esperienza con il Porcellum e con l’Italicum (che è vigente ma sub iudice alla Consulta), può essere una buona idea. Il paradosso è che il Senato non ha competenza ad approvare la legge elettorale della Camera (può solo proporre modifiche che Montecitorio può ignorare), ma il ricorso alla Consulta può essere sollevato da un terzo dei senatori. Come spiegano vari giuristi (Tarli Barbieri, Panizza, Dal Canto) a una minoranza di senatori viene assicurata “una prerogativa che pare asimmetrica rispetto alla disciplina del procedimento legislativo”.

Il sindaco sospeso che resta senatore

La legge Severino, com’è noto per il caso De Magistris, prevede la sospensione per sindaci e consiglieri regionali in caso di condanna di primo grado per una serie di reati contro la Pubblica amministrazione con pene superiori di 2 anni. Ma a parità di situazioni non è prevista alcuna sospensione per i parlamentari (esiste solo la decadenza a sentenza definitiva, l’esempio è naturalmente Berlusconi).

E quindi se uno è sindaco e senatore cosa accade? Poiché nel testo non è chiarito, ad oggi il sindaco Mario Rossi dovrebbe lasciare il governo della città al suo vice, mentre continuerebbe a essere il senatore Mario Rossi, mantenendo tutti i diritti da parlamentare: proporre emendamenti, intervenire su certe materie, votare, eccetera. Quindi non potrebbe prendere decisioni sulla sua città, ma potrebbe influire sulle decisioni del Parlamento.

Le leggi “con oggetto proprio”. Se non ce l’hanno sono incostituzionali

L’ultimo periodo del primo comma dello sterminato articolo 70 recita: “Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma”. Ci si riferisce solo alle leggi bicamerali. Il concetto è sacrosanto: basta leggi con contenuto plurimo (un esempio è stato il decreto Imu-Bankitalia del 2014), anche se in questo caso si parla solo di modifiche a leggi già esistenti. In ogni caso il punto è un altro: siccome questo principio è scritto nella Costituzione (riscritta), una legge che fosse ritenuta priva di “un oggetto proprio” o in forma “non espressa” potrebbe essere dichiarata incostituzionale – e decaduta – solo per dei vizi formali.

Il ddl definito “essenziale” che potrebbe mettere in crisi il governo

Tra le novità introdotte nel processo di formazione delle leggi, c’è anche il disegno di legge “a data certa”. E’ una corsia preferenziale prevista per le leggi che prevedono l’iter monocamerale. In sostanza il governo può chiedere alla Camera che il ddl venga iscritto all’ordine dei lavori entro 5 giorni dalla deliberazione del consiglio dei ministri: entro 70 giorni, poi, la Camera deve votarlo. Il criterio per questo percorso, però, è che il provvedimento dev’essere “essenziale per l’attuazione del programma di governo”. Ma se la Camera vota contro quella legge “essenziale”? Non c’è obbligo di dimissioni, specifica il testo della riforma. Ma a livello politico quell’aggettivo “essenziale” potrebbe aprire crisi su semplici ddl su cui il governo non ha posto nemmeno la fiducia.

Non solo. La procedura, se comprende anche il turno del Senato, è complicata e rischia di mettere a repentaglio la puntualità dei 70 giorni. E quindi: se il termine dei 70 giorni è perentorio e per qualche motivo la legge viene approvata al 72esimo o 73esimo giorno, la Consulta dovrebbe dichiarare quella legge incostituzionale? Si riparte daccapo?

Referendum propositivo: bello, ma regge?

La riforma prevede l’introduzione di un referendum propositivo e di uno d’indirizzo. Il testo rimanda a una legge successiva per i dettagli e l’attuazione. Ma se un referendum d’indirizzo si capisce cos’è (si raccolgono le firme su un tema, poi è il Parlamento che scrive la legge).

Ma una legge approvata direttamente dagli elettori in un referendum potrà essere modificata, derogata, abrogata da altre leggi del Parlamento? Come si porrebbe in relazione con altre leggi, compresa la normativa dell’Unione Europea?

L’abolizione delle Province (ma solo dalla Costituzione)

Le Province saranno abolite per accogliere il mantra di questi anni che ne ha fatto il nodo centrale dei risparmi dello Stato, a torto o ragione. Ma le Province saranno abolite dalla Costituzione, il che non significa che non esisteranno più. Innanzitutto esisteranno le Città metropolitane, le quali vengono inserite al posto delle Province senza una evidente logica. In più, l’articolo 40 delle legge Boschi prevede “enti di area vasta”, intesi come enti intermedi tra Regioni e Comuni.

La ri-riforma delle competenze Stato-Regioni. Un po’ gattopardesca

Con la riforma del Titolo V, come dicono gli stessi sostenitori del Sì (Renzi in testa), accentrano di nuovo in favore dello Stato molte competenze. In sostanza si eliminano le competenze concorrenti (dove Stato e Regioni hanno un uguale diritto di legiferare) per ridurre i contenziosi davanti alla Corte costituzionale. In cifre questo si traduce nella riduzione degli elenchi delle materie da 3 a 2 e nell’aumento delle materie di competenza solo statale, da 30 a oltre 50 (in molti casi accorpate nello stesso sotto-comma). Una manciata di materie (una decina) restano invece alle Regioni.

La legislazione concorrente prevedeva che lo Stato definisse i “principi fondamentali” e le Regioni regolassero la materia dentro quei principi. Tutto cancellato quindi, in teoria. Tuttavia per alcune materie statali la dicitura della riforma si limita a attribuire non la disciplina integrale, ma “norme su”, “disposizioni generali e comuni”, “disposizioni di principio“, espressioni generali che danno per implicito l’esercizio in materia delle Regioni. Come sintetizza il costituzionalista Rossi, insomma, “le materie di competenza concorrente, cacciate dalla porta, sembrano rientrare dalla finestra“. La competenza esclusiva, insomma, resterebbe quella di dettare principi, mentre sarebbero ancora le Regioni a disciplinare il resto. “In realtà – ha scritto in questo senso un altro costituzionalista, Luca Antonini – il restyiling costituzionale sarà destinato ad esaurirsi in una mera operazione gattopardesca“.

Fonte: Il Fatto Quotidiano 

Originale: http://www.ilfattoquotidiano.it/2016/11/29/referendum-tra-sindaci-highlander-e-il-senato-gonfiabile-tutti-i-mostri-prodotti-da-una-riforma-mal-scritta/3204271/14/