Un passo avanti per il debito sovrano

di Joseph Stiglitz e Martin Guzman

Ogni paese avanzato dispone di una normativa fallimentare , ma non c’è un quadro normativo equivalente per i mutuatari sovrani. La mancanza di una legge ha la sua importanza, poiché, come vediamo in Grecia e a Porto Rico, può togliere vita all’economia.

A settembre le Nazioni Unite hanno fatto un grande passo avanti, approvando una serie di principi sulla ristrutturazione del debito sovrano. Le nove regole, vale a dire il diritto di uno stato sovrano a iniziare una ristrutturazione del debito, l’immunità sovrana, il trattamento equo dei creditori, la ristrutturazione a (super) maggioranza, la trasparenza, l’imparzialità, la legittimazione, la sostenibilità e la buona fede nelle negoziazioni, formano le basi di una efficiente rule of law internationale.

I recenti avvenimenti sottolineano gli enormi rischi derivanti dalla mancanza di un quadro normativo per la ristrutturazione del debito sovrano.
La crisi del debito di Porto Rico non può essere risolta. In particolare, i tribunali statunitensi hanno annullato la legge fallimentare nazionale, stabilendo che dal momento che l'isola è, in effetti, una colonia degli Stati Uniti, il suo governo non aveva alcuna autorità a emanare una propria legislazione.Il sostegno enorme di questi principi, con 136 membri delle Nazioni Unite a favore e solo sei contro (guidati dagli Stati Uniti), mostra la portata del consenso globale sul bisogno di risolvere la crisi del debito in maniera tempestiva. Ma il prossimo passo – un trattato internazionale che instaura il regime di bancarotta globale a cui i paesi sono vincolati– potrebbe rivelarsi più difficile.

Nel caso dell'Argentina, un altro tribunale degli Stati Uniti ha permesso a una piccola minoranza dei cosiddetti “fondi avvoltoio” di compromettere un processo di ristrutturazione a cui il 92,4% dei creditori del paese aveva acconsentito. Allo stesso modo, in Grecia, l'assenza di un quadro giuridico internazionale è stato un motivo importante per cui i suoi creditori - la troika della Commissione europea, Banca centrale europea e Fondo monetario internazionale - potrebbero imporre politiche che hanno inflitto enormi danni.

Ma alcuni attori potenti potrebbero decidere di non istituire un quadro giuridico internazionale. La International Capital Market Association (ICMA), sostenuta dal Fondo monetario internazionale e dal Tesoro degli Stati Uniti, suggerisce di cambiare la lingua dei contratti di debito. La base di tali proposte è l'implementazione di migliori clausole di azione collettiva (CAC), che renderebbero le proposte di ristrutturazione approvate da una supermaggioranza di creditori vincolanti per tutti gli altri.

Ma mentre le clausole di azione collettiva certamente complicherebbero la vita dei fondi avvoltoio, non rappresentano una soluzione completa. Infatti, l'attenzione per i contratti di debito lascia molte criticità irrisolte, e per certi versi si perde nelle carenze del sistema attuale - o fa anche peggiorare le cose.

Ad esempio, una questione seria che resta irrisolta dalla proposta dell’ICMA è come risolvere i conflitti che sorgono quando le obbligazioni sono emesse in diversi paesi con diversi quadri normativi. Il diritto contrattuale potrebbe funzionare bene quando c'è una sola classe di obbligazionisti; ma quando si tratta di obbligazioni emesse in diversi paesi e valute, la proposta dell’ICMA non riesce a risolvere il difficile problema dell’"aggregazione".

Inoltre, la proposta dell’ICMA promuove un comportamento collusivo tra i maggiori centri finanziari: gli unici creditori i cui voti potrebbero contare per l'attivazione delle clausole di azione collettiva sarebbero quelli che possedevano obbligazioni emesse nell'ambito di un ristretto insieme di paesi. E non fa nulla per affrontare la grave disuguaglianza tra i creditori formali e quelli impliciti (vale a dire i pensionati e i lavoratori verso i quali i debitori sovrani hanno anche obblighi) che non avrebbero voce in una proposta di ristrutturazione.

Tutti e sei i paesi che hanno votato contro la risoluzione delle Nazioni Unite (Stati Uniti, Canada, Germania, Israele, Giappone e Regno Unito) hanno una legislazione fallimentare nazionale, perché riconoscono che le clausole di azione collettiva non sono sufficienti. Eppure tutti si rifiutano di accettare il fatto che la logica di una rule of law interna- comprese le disposizioni per proteggere i mutuatari deboli dai creditori potenti e abusivi - si applica a livello internazionale. Forse è perché tutti sono importanti paesi creditori, senza alcun desiderio di applicare delle restrizioni sui loro poteri.

Il rispetto per i nove principi approvati dalle Nazioni Unite è proprio ciò che è mancato negli ultimi decenni. La ristrutturazione del debito greco nel 2012, per esempio, non ha ripristinato la sostenibilità, come ha dimostrato il disperato bisogno di una nuova ristrutturazione solo tre anni più tardi. Ed è diventato quasi la norma violare i principi di immunità sovrana e trattamento equo dei creditori, così chiaramente evidenziato nella decisione della corte di New York sul debito argentino. Il mercato dei credit default swap ha portato a processi non trasparenti di ristrutturazione del debito che non creano alcun incentivo per le parti a contrattare in buona fede.

L'ironia è che paesi come gli Stati Uniti si oppongono a un quadro giuridico internazionale perché interferisce con la loro sovranità nazionale. Eppure il principio più importante al quale la comunità internazionale ha dato il suo assenso è il rispetto dell'immunità sovrana: ci sono dei limiti oltre i quali i mercati - e i governi - non possono andare.

I governi in carica potrebbero essere tentati di scambiare l'immunità sovrana per ottenere migliori condizioni di finanziamento nel breve periodo, a scapito di maggiori costi che saranno pagati dai loro successori. Nessun governo dovrebbe avere il diritto di rinunciare all'immunità sovrana, così come nessuno può vendersi come schiavo.

La ristrutturazione del debito non è un gioco a somma zero. I quadri normativi che la governano determinano non solo come è divisa la torta tra i creditori formali e tra i richiedenti formali e informali, ma anche la dimensione della torta. Le norme fallimentari interne si sono evolute perché punire i debitori insolventi con il carcere era controproducente - un prigioniero non può rimborsare i debiti. Allo stesso modo, affossare i paesi debitori quando sono in difficoltà fa solo peggiorare i loro problemi: i paesi in caduta libera non riescono a rimborsare i loro debiti.

Un sistema che in realtà risolve la crisi del debito sovrano deve essere basato su principi che massimizzano le dimensioni della torta e garantiscono che sia distribuita in modo equo. Ora abbiamo l'impegno della comunità internazionale verso tali principi; non ci resta che costruire il sistema.

Fonte: Project Syndicate

Originale: http://www.project-syndicate.org/commentary/sovereign-debt-restructuring-un-principles-by-joseph-e--stiglitz-and-martin-guzman-2015-11/italian